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普法 学法 依法
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对于有关项目土地手续和违法用地的事实。当地政府对环北高速项目违法用地的情况很清楚。中电建项目公司与凯里市自然资源局均表示项目用地确实未获批准。
本报讯 (记者朱军平 吴起龙)目前，贵州省凯里市环城高速公路北段(以下简称“凯里环北高速”)项目“违法用地事件”仍在发酵。回应新华社新华每日电讯采访时，凯里市自然资源局副局长徐业海表示，项目用地未批先建查处问题8月底可完成。
“无论如何，占用耕地以及未经许可擅自施工都属于违法行为。”北京市英格律师事务所律师徐飞称，取得施工许可证最重要的前置条件是，取得用地许可和工程规划许可，如果项目非法占用农地将无法取得上述两项审批。
今年7月底，记者从贵州省凯里市自然资源局了解到，开工近3年的凯里环北高速项目尚未取得合法用地手续;另据调查数据显示，项目还涉嫌违法用地3269.57亩，其中基本农田1265.28亩。
对于上述项目仍没有合法用地手续，涉嫌违法占用基本农田被当地自然资源局移交公安机关，以及实际开工时间早于项目环评批复时间等情况，记者向中国电力建设集团和其下属中国水利水电第十四工程局有限公司(以下简称“中国水电十四局”)发出了采访函，但截至记者发稿，上述问题并未得到直接回应
2020年7月下旬，《中国能源报》接到有关“贵州凯里违法用地项目逼停合法矿权资产”的爆料消息，随后记者赴贵州省黔东南苗族侗族自治州进行现场调查采访，期间发现中电建黔东南州高速公路投资有限公司(以下简称“中电建项目公司”)建设运营的凯里环北高速项目除压覆合法矿权资产外，未取得合法用地手续，且存在大量违法用地等事实。
公开资料显示，凯里环北高速项目由主线和支线组成，主线起于三棵树(158.500, 1.08, 0.69%)，起点与沪昆高速相接，途径九寨、翁稍、虎庄、万潮、炉山、凤山镇(福泉市)等地，止于福泉市马场坪，终点与瓮马高速相接，主线长58.432公里;支线起于炉山，经碧波等地，止于麻江县隆昌，终点与沪昆高速相接，支线长14.669公里，路线全长71.697公里。
记者注意到，多彩贵州网曾报道，“在项目沿线各级政府、交通等各部门及项目公司的共同努力下，2017年10月30日上午，凯里环北高速正式开工建设。”
不过，贵州省生态环境厅公开信息显示，该项目的环评结论公示时间为2017年11月，批复时间为2017年12月7日，凯里环北高速实际开工时间明显早于环评获批复时间。
“在取得环评批复前就开始施工，确实属于非常典型的未批先建行为。”徐飞表示，环评批复是建设项目施工的前置条件。根据《环境影响评价法》第二十五条规定，建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。
不仅如此，按交通部规定，准予施工许可项目的条件之一是建设用地(或单体控制性工程用地)已获批准，且土地预审意见不能代替建设用地批复;另按《建筑法》规定，建筑工程申领施工许可证，首先也应满足已办理该建筑工程用地批准手续。
那么，若未取得合法土地手续可以办理施工许可证吗?
对此，徐飞分析表示，取得施工许可证最重要的前置条件就是取得用地许可和工程规划许可，如果项目非法占用农地将无法取得上述两项审批。县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门不得违反法律法规规定，增设办理施工许可证的其他条件。
“该项目存在两种可能，一种是项目根本就没有取得任何审批，也没有施工许可证。另一种情况是项目获得了合法的用地和规划审批，并取得了施工许可证，但在实施过程中超出审批范围。”徐飞如是说，无论属于哪一种情况，占用耕地以及未经许可擅自施工肯定都属于违法行为。
面对记者提出的“项目是否属未批先建，以及是否获得了施工许可”等问题，中国水电十四局间接回应称，凯里环北高速项目是《贵州省高速公路网规划(加密规划)》的重要组成部分，是《贵州省交通运输“十三五”发展规划》要求2017年开工建设项目。项目建设对加快黔中经济建设、支撑凯里-麻江-福泉同城化和新型工业化发展，完善全省高速路网络，促进凯里市过境交通流转换和城区间衔接更加便捷高效，同步全面建成小康社会共有重大意义。
侵占基本农田应责令停工
实际上，记者已从凯里市自然资源局获得了凯里环北高速项目的有关图表信息，及其违法占地调查结果。
数据显示，凯里环北高速项目占地约7287亩，其中占用耕地约2809亩，占用基本农田1745亩，且截至7月底项目仍属于“未报件”，即没有合法用地手续。
而自然资源部2019年5月通过遥感卫星发现该项目涉嫌违法用地责令地方查证的结果为，项目道路正式被提取的50个卫星片图斑均为违法占地，总面积为3710.28亩，其中不符合该规划的面积为3269.57亩，包含基本农田1265.28亩。
对于有关项目土地手续和违法用地的事实，中国水电十四局对记者表示，其一直在推进项目用地手续的办理，并配合相关部门对违法用地进行处理。
与此同时，中国水电十四局还强调，“土地报件无法上报更多是受当地政府影响，如占补平衡指标落实、土地利用现状数据库不一致及压矿问题等。”
不过《土地管理法》规定，国家实行永久基本农田保护制度。永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田，涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准。
徐飞对《中国能源报》记者解释称，永久基本农田是国家保证粮食安全的重要制度，经过国家划定的基本耕地受法律保护，一旦划定为基本农田，任何人不得变更用途;不得不占用的须经国务院批准。
“侵占基本农田，应承担相应的行政责任，县级人民政府自然资源主管部门应立即责令停工，限期拆除恢复原状，并进行处罚。”徐飞补充说。
《土地管理法》还规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款;对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。
事实上，侵占农田，除承担行政责任外，还应承担刑事责任，最高可判处五年有期徒刑。我国《刑法》规定，违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。
其实，早在2019年6月24日，凯里市自然资源局已将中电建项目公司涉嫌违法占地的案件移交给了凯里市公安局，只是原本该移交案件相关调查证据的，实际却仅移交了涉嫌违法占地的案件线索。
至于为何只是移交了涉嫌违法占地的案件线索，凯里市自然资源局一名不愿具名的工作人员称“其间关系太过复杂”。
“当地政府对环北高速项目违法用地的情况很清楚，这可能是导致违法事实存在多年未被追责的原因。”当地一位不愿具名的官员称。
项目用地持续违法是常态?
贵州省凯里环北高速项目自2017年10月30日正式开工建设至今已近3年时间，可项目违法用地仍在持续，压覆炉山镇重晶石矿等赔偿问题也仍未解决。
据公开报道显示，中电建项目公司与凯里市自然资源局均表示项目用地确实未获批准。中电建项目公司总经理王文云称，受压矿协商问题、土地利用现状数据库不一致、占补平衡指标落实等因素影响土地报件无法上报，目前项目用地还没有拿到完整的审批手续。
记者在采访函中问及中国电力建设集团、中国水电十四局是如何监管下属公司与所涉项目，以及“持续违法”是当地政府默许支持，还是凭借国企身份而为之的问题时，中国水电十四局未正面回应，仅表示，作为央企子公司，其始终坚持“责任、创新、成新、共赢”的核心价值观和“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，依法经营为社会承担责任、创造价值。
北京市中闻律师事务所合伙人周瑞军对《中国能源报》记者表示，工程项目用地“持续违法”现象并非常态。随着法律法规的完善，工程项目用地违法现象虽不少见，但一般经遥感卫星拍摄发现后都会及时查处;工程项目用地违法后长时间不调查、不处理是较极端的个案，有违法违规的原因，也有地方政府为了上项目“先上车后买票”心存侥幸的心理，更有为了政绩而不顾党纪国法的原因。
“违法用地没有法外特权，不会因是省级重点工程而例外，都受现行土地法规规定约束，出现违法用地一样要接受监管;而且无论谁违法用地都应该按现行法规处理，不因是央企、民企还是某个人而有所区别。”周瑞军补充说，《土地管理法》规定，县级以上自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，若发现土地违法行为构成犯罪的，应将案件移送有关机关，依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。
其实，早在2013年国土资源部就曾重拳打击省级重点项目的违法用地现象。以贵州省为例，国土资源部当年公示了贵阳市金石产业园的违法用地案件，向社会昭示，省级重点项目也不能作为违法用地的挡箭牌。
原国家土地副总督察甘藏春也曾公开指出，土地违法形势严峻，尤其是一些重点项目的情况更为刺眼。甘藏春坦言，重点项目用地违法使得土地执法面临很大的困境，纠正起来也很难。比如高速公路没有审批，但是已经修起来了，执法部门不可能去没收、拆除。“重点工程项目实施的单位往往倚仗是国家工程和省重点工程，缺乏依法用地的观念和意识，在整个项目的设计、可研过程中前期准备不足，仓促上马。”他补充说。
在8月26日自然资源部召开的例行新闻发布会上，国家自然资源总督察办公室主任李全人表示，对第三次国土调查工作开展两轮督察发现的问题，反映了一些地方对国家政策明确要求的搞变通、打折扣、钻空子，性质比较恶劣，“是我们督察机构要紧盯不放的，必须严惩，绝不姑息。”
李全人称，本次公布的83个典型问题，就是本轮三调初始调查复核成果督察发现的。在省级层面综合分析的基础上，紧盯重点地区，综合考虑以往差错率较高、重点地类变化较大、工作反复次数比较多等因素，对问题比较突出的138个县级单元开展了实地核查，核查图斑421.58万个。同时紧盯重点地类，特别是新增耕地、建设用地等图斑，对发现的问题跟踪到底。
对于黔东南州和凯里市出现违法用地后所采取的措施，以及当地被指国企、民企待遇不同，营商环境深受质疑等问题，《中国能源报》将继续进行跟踪报道。
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